Der Nationale Normenkontrollrat ist das unabhängige Kontrollgremium der Bundesregierung für Bürokratieabbau. Er prüft alle neuen Gesetzentwürfe auf ihre Folgekosten für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung – noch bevor sie beschlossen werden. Dorothea Störr-Ritter ist seit 2011 Mitglied des Rates und als Berichterstatterin für das Landwirtschaftsministerium zuständig. Im Interview spricht sie über Überregulierung der Landwirtschaft, warum Bürokratieabbau so schwierig ist und welche radikalen Lösungen sie für notwendig hält.
Patrick Pehl: Was ist die Hauptaufgabe des Nationalen Normenkontrollrats, und welche grundlegenden Probleme stellen Sie bei der Regulierung fest?
Dorothea Störr-Ritter: Der Normenkontrollrat stellt seit Jahren fest: ‚Deutschland ist, denkt und handelt zu kompliziert’. Wir haben das als Motto immer wieder festgehalten. Das beschreibt sehr treffend den Zustand, in dem wir uns in Deutschland befinden.
Wir haben in allen Bereichen, und ganz besonders in der Landwirtschaft, eine Überregulierung. Die rührt zum einen daher, dass die Sachverhalte immer komplizierter wurden – das hat auch mit technologischem Fortschritt zu tun, aber auch mit gesellschaftlichen Veränderungen. Die Politik ist bestrebt, alle Probleme bis ins Detail zu lösen.
Wir streben immer nach Einzelfallgerechtigkeit. Das ist grundsätzlich sehr richtig, aber das hat zur Folge, dass wir denken, wir können mit jeder Norm jeden Einzelfall bis ins Detail regeln, und dann wäre das Ganze gerecht. Bei dieser Vielzahl von Normen, allein schon in einem einzigen Bereich, ist es gar nicht möglich für den einzelnen Landwirt, in seinem speziellen Fall die „gerechte“ Lösung zu finden.
Dieses Streben nach Einzelfallgerechtigkeit hat dazu geführt, dass die Gesetze immer komplexer und komplizierter in der Umsetzung wurden, weil sie quasi alles vorschreiben, wie es letztendlich umgesetzt werden soll.
Patrick Pehl: Welche konkreten Aufgaben hat der NKR dabei?
Dorothea Störr-Ritter: Bevor Gesetze verabschiedet werden, muss klar sein, welche Kosten dadurch für Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Verwaltung entstehen. Auftrag des NKR ist es, die Gesetzesentwürfe der Bundesregierung dahingehend zu prüfen, ob die Kosten methodengerecht und verständlich dargestellt wurden. Da gibt es zum einen die Bürokratiekosten, also den „klassischen Papierkram“, und den Erfüllungsaufwand, den Zeitaufwand und die Kosten, die durch die Umsetzung eines Gesetzes entstehen.
Darüber hinaus prüft der NKR, ob es praxistauglichere Alternativen gibt und ob die Ministerien bei der Gesetzestexterstellung eine digitale Umsetzung von Beginn an mitgedacht haben. Für Letzteres wurde sein Prüfmandat im Jahr 2023 um den sogenannten Digital-Check erweitert. Im Rahmen der Besseren Rechtsetzung gibt der NKR auch Empfehlungen, wie Gesetze insgesamt verbessert werden können, um Bürokratie abzubauen und die Verwaltung digitaler zu machen. Im Fokus seiner Prüfung steht nie das politische Ziel eines Gesetzes, sondern immer die Frage, ob zur Zielerreichung möglichst bürokratie- und aufwandsarme Wege gewählt wurden.
Patrick Pehl: Wie funktioniert der Prozess der Berechnung und Bewertung des Erfüllungsaufwands?
Dorothea Störr-Ritter: Wenn in der Landwirtschaft etwa die Nutztierhaltungsverordnung geändert wird, müssen ggf. neue Ställe gebaut werden – das sind dann einmalige Investitionskosten, also einmaliger Erfüllungsaufwand. Aber manchmal ist es ja so, dass dann auch der Personaleinsatz steigt und damit die laufenden Kosten. Hierbei handelt es sich dann um den laufenden Erfüllungsaufwand.
Die Angaben dazu holen die Ministerien vom Statistischen Bundesamt oder von den Bundesländern, wenn es um Spezialgebiete geht.
Patrick Pehl: Funktioniert der Prozess in der Praxis?
Dorothea Störr-Ritter: Die größere Problematik liegt bei den Bundesländern. Die müssten ja eigentlich, um fundierte Angaben zu machen, die Landwirtschaft direkt befragen. Die Angaben sollten aus der praktischen Ebene bezogen werden.
Die Landwirtschaftsämter der Länder oder die Landwirtschaftskammern müssten direkt bei den einzelnen Landwirten nachfragen, inwieweit sich zum Beispiel deren Personaleinsatz erhöht hat.
Das ist natürlich zeitaufwendig. Und da die Fristsetzung für unsere Stellungnahmen meistens so kurz ist, ist es wahrscheinlich nicht immer die gründlichste Recherche, die dahintersteht.
Patrick Pehl: Warum sind diese Fristen so kurz angesetzt?
#BN++153568#Dorothea Störr-Ritter: Das ist oft politischer Druck. Wenn man jetzt die Ausnahmesituation der Corona-Pandemie nimmt, da war es natürlich erforderlich, von einem Tag auf den anderen zu reagieren. Aber das ist ja nicht die Regel. Es kann auch politischer Ehrgeiz eines Ministers sein, zu einem relevanten Sachverhalt, für den dringend eine Regelung erforderlich ist, diese so schnell wie möglich beschließen zu lassen. Für uns ist es manchmal so, dass wir einen Entwurf bekommen und gerade mal 24 Stunden Zeit haben zu prüfen, ob die Angaben zum Erfüllungsaufwand plausibel sind, ob ausreichend recherchiert wurde, ob Alternativen in der Umsetzung geprüft wurden. Das ist in 24 Stunden kaum möglich. Eine große Forderung des Nationalen Normenkontrollrats seit Jahren ist, die Fristen in der Gesetzgebung so ausreichend festzulegen, dass alle, die damit befasst sind, genügend Zeit haben, ihren Aufgaben gründlich nachzukommen.
Patrick Pehl: Sie haben erwähnt, dass die Landwirtschaft besonders von Überregulierung betroffen ist. Welche strukturellen Herausforderungen sehen Sie dort?
Dorothea Störr-Ritter: Die Agrarwirtschaft in Deutschland ist sehr unterschiedlich strukturiert. Wir haben ganz kleinteilige Landwirtschaft, wir haben großteilige Landwirtschaft, wir haben Landwirtschaftsbetriebe oder fast schon Agrarbetriebe im industriellen Ausmaß. Wir haben unterschiedliche Spezialisierungsbereiche in der Agrarwirtschaft, von der Monokultur im Pflanzenbereich über den Obstanbau bis hin zur Höhenlandwirtschaft, die mit Nutztieren verbunden ist.
In der kleingliedrigen Landwirtschaft hatten wir über viele Jahrzehnte die Situation, dass ein Betrieb aus der Familie heraus übernommen wurde. Die Betriebe sind im meisten Fall Familienbetriebe. Es gab Stabilität im Bereich der Landwirtschaft.
Die industrielle Landwirtschaft arbeitet natürlich ganz anders. Das sind Betriebe, die unter Umständen von Konzernen gehalten werden oder die selbst schon so groß sind, dass sie betriebswirtschaftlich völlig anders agieren können als kleinere und mittlere Betriebe. Die Belastungen durch zu viel Regulierung treffen die großen Betriebe natürlich weniger als die Kleinen.
Patrick Pehl: Was ist aus Ihrer Sicht wichtig für Deutschland: Großbetriebe oder Kleinbetriebe?
Dorothea Störr-Ritter: Ich denke, wir leben in Deutschland von dieser gemischten Struktur. Das ist das Gleiche wie im Bereich der Wirtschaft auch. Deutschland ist stark, weil es unterschiedliche Betriebsstrukturen gibt, unterschiedliche Betriebsgrößen. Wir haben die Großen, die viele Arbeitsplätze bieten. Diese Betriebe bringen Wirtschaftskraft und geben Stabilität für ganze Regionen, in denen sie in der Folge viele Arbeitsplätze mit absichern. Deshalb sind sie extrem wichtig, da könnten wir in Deutschland niemals drauf verzichten.
Auf der anderen Seite haben wir durch die geografischen Strukturen nur die Möglichkeit, in gewissen Bereichen kleine und mittlere Betriebe aufrechtzuerhalten. Da könnten sich gar keine Großbetriebe ansiedeln. Für diese Regionen ist es extrem wichtig, diese kleingliedrigen Strukturen zu haben und in die Zukunft zu tragen – bis hin dazu, dass gerade diese Betriebe sehr viel für Natur-, Landschaftsschutz und Tourismus tun.
Die Kulturlandschaften, gerade im Süden, in Bayern und Baden-Württemberg, die könnten vor allem wegen der Steilhänge gar nicht offen gehalten werden ohne die Landwirtschaft, die Rinder, Schafe oder Ziegen hält. Deshalb muss die Politik es schaffen, allen ihren Anforderungen entsprechend zu bedienen. Die Politik sollte diese Unterschiede bei den Regulierungen stärker beachten.
Patrick Pehl: In Deutschland wird häufig von „Goldplating“ gesprochen, also dass EU-Vorgaben übererfüllt werden. Wie geht der Normenkontrollrat damit um?
Dorothea Störr-Ritter: Wir prüfen als NKR in diesem Bereich nur die Umsetzung der Richtlinien in nationales Recht. Dort muss der Erfüllungsaufwand ausgewiesen werden. Und es muss auch beschrieben werden, ob dieser Entwurf, die künftige Regelung, über EU-Recht hinausgeht oder nicht.
In unserer offiziellen Stellungnahme, die später dem Kabinett vorgelegt wird, halten wir dann fest, ob die nationale Ebene über die EU-Regelung hinausgeht und, soweit es monetär berechenbar ist, auch in welchem Umfang. Aber dann enden unsere Einflussmöglichkeiten. Unsere Stellungnahme verschafft dem Gesetzgeber Transparenz über die Gesetzesfolgen. Das ist wie ein Preisschild. Ob Aufwand und Nutzen im Verhältnis stehen, muss die Politik entscheiden. Deshalb führen wir während des gesamten Gesetzgebungsprozesses auch intensive Gespräche mit den Ministerien. Wenn wir sehen, dass da ein Goldplating kommt, weisen wir sie darauf hin. Dann haben sie die Chance, nochmal in sich zu gehen und zu prüfen.
Patrick Pehl: Wie kann Deutschland bei der EU-Regulierung besser mitwirken?
Dorothea Störr-Ritter: Deutschland muss seiner eigenen Verantwortung bei den Verhandlungen in Brüssel gerecht werden und viel aktiver als bisher auf die Vermeidung unverhältnismäßiger Bürokratie drängen. Im Europäischen Rat stehen der Bundesregierung dafür alle Wege offen – schon vorab gibt es in Zusammenarbeit mit der Kommission Gestaltungsmöglichkeiten. Voraussetzung ist, als Bundesregierung schneller mit einer Stimme zu sprechen und bei den Verhandlungen von Anfang an die Kostenfolgen für Deutschland einzubeziehen.
Patrick Pehl: Was versteht man unter der „One in, one out“-Regel, und wie funktioniert sie in der Praxis?
Dorothea Störr-Ritter: Die im Jahr 2015 eingeführte „One in, one out“-Regel sieht vor, dass jede Vorgabe, die die Wirtschaft belastet „In“ spätestens bis zum Ende der jeweiligen Legislaturperiode durch eine entlastende Vorgabe „Out“ ausgeglichen werden muss. Dadurch soll der jährliche Erfüllungsaufwand dauerhaft begrenzt werden. Problem ist nur, dass ein Großteil des Aufwands dabei bewusst von der Regel ausgenommen wird. Aufwand aus EU-Richtlinien, der Aufwand für Bürgerinnen, Bürger und Verwaltung sowie der einmalige Umstellungsaufwand werden bisher nicht berücksichtigt. Im Koalitionsvertrag wird jetzt aber angekündigt, diese Lücke schließen zu wollen und sogar „One in, two out“ einzuführen.
Patrick Pehl: Ist es denn mal passiert, dass der Anstieg des Erfüllungsaufwands negativ war?
Dorothea Störr-Ritter: Nein, das ist noch nie passiert. Und deshalb sucht der NKR nach anderen Möglichkeiten für mehr Druck beim Bürokratieabbau. Schließlich geht es uns nicht nur um die Begrenzung der Belastungen, sondern auch um den Rückbau der bestehenden Regulierungen. Im Koalitionsvertrag spricht man deshalb treffenderweise auch von Bürokratierückbau.
Patrick Pehl:Warum ist „Rückbau“ der treffendere Begriff?
Dorothea Störr-Ritter: Weil ein Rückbau nochmal eine wesentlich stärkere Verpflichtung ist als nur ein Abbau. Abbau klingt wesentlich harmloser. Rückbau sagt: Wir wollen von dem, was da ist, nicht nur in der Zukunft keinen Aufwuchs, sondern wir wollen von dem, was da ist, auch wirklich einen Rückbau.
Patrick Pehl: Die neue Regierung hat sich ein 25-Prozent-Ziel beim Bürokratierückbau gesetzt. Wie kann das konkret umgesetzt werden?
Dorothea Störr-Ritter: Der politische Wille muss jetzt in konkrete Umsetzungsmaßnahmen fließen. Idealerweise gäbe es in jedem Ministerium eine Abteilung, die sich nur mit diesem Rückbau beschäftigt.
Ich halte das für sehr wichtig, denn wenn man einen Teich austrocknen will, darf man nicht die Frösche fragen. Ich kann nicht erwarten, dass ein Ministeriumsmitarbeiter, der eine Rechtssetzung geschaffen hat, diese dann einfach so wieder abbaut. Aber jemand, der völlig unbefangen ist, kann da objektiv drauf schauen.
Im Mittelpunkt der Betrachtung sollte vor allem die Umsetzung der Praxis stehen und wie diese vereinfacht werden kann. Genau hier drückt immer allen der Schuh. Sei es die Wirtschaft, und die Agrarwirtschaft als ein Teil davon oder sei es die Verwaltung,. Die Landwirte keuchen unter der Umsetzung, die zu viel von ihnen verlangt. Die Landwirtschaftsämter genauso.
Patrick Pehl: Welche konkreten Ansatzpunkte sehen Sie für den Bürokratierückbau, besonders in der Landwirtschaft?
Dorothea Störr-Ritter: Im vergangenen Jahr hat der NKR zehn Ziele für den Bürokratieabbau definiert und mit über 60 konkreten Beispielen veranschaulicht, wie unnötige bürokratische Belastungen abgebaut werden können. Dieses Maßnahmenpaket wird kontinuierlich überarbeitet und ergänzt. Die Vorschläge basieren auf zahlreichen Rückmeldungen aus der Praxis – von Bürgerinnen und Bürgern, Unternehmen, Verbänden und der öffentlichen Verwaltung. Sie zeigen auf, wo Hemmnisse bestehen und welche Schritte nötig sind, um spürbare Verbesserungen zu erreichen. Besondere Schwerpunkte liegen auf der Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren, der Neuordnung des Sozialleistungssystems und der Vereinfachung des Vergaberechts. Darüber hinaus zielen die Maßnahmen insbesondere darauf ab, kleine und mittlere Unternehmen zu entlasten und den Verwaltungsvollzug effizienter zu gestalten.
Es wäre interessant zu wissen wie viele Förderprogramme es gibt und wie sie sich bündeln ließen.
Dorothea Störr-Ritter – Mitglied im nationalem Normenkontrollrat
Ein weiteres Thema sind die unzähligen Förderprogramme, insbesondere auch im Agrarbereich. Da wäre es interessant zu wissen, wie viele es überhaupt gibt, und wie sich diese bündeln ließen, damit die Landwirte und Ämter insgesamt weniger Anträge einreichen müssen. Mehr Standards, einheitliche Formulare und voll digitalisierte Verfahren – darauf kommt es an.
Patrick Pehl: Es gibt verschiedene Ansätze zur Staatsmodernisierung. Wie könnten Verwaltungsprozesse effizienter gestaltet werden?
Dorothea Störr-Ritter: Unser letztes NKR-Gutachten hat aufgezeigt, dass es bereits heute möglich ist, Verfahren, die keinen örtlichen Bezug oder keinen direkten Personenbezug haben, zu automatisieren. Der Führerschein zum Beispiel. Da wirken verschiedene Stellen mit, wenn ein Führerschein erteilt werden soll. Aber den Bescheid könnte eine zentrale Behörde für ganz Deutschland, also idealerweise das Kraftfahrtbundesamt für ganz Deutschland erbringen.
Dann würden diese Ämter schon mal wegfallen auf der kommunalen Ebene. Das wäre eine enorme Einsparung an Personal und natürlich auch an Finanzen. Wohngeld zum Beispiel ist ja auch vollautomatisierbar. Das muss nicht in jedem Landratsamt, in jedem Stadtkreis, in jeder Stadt separat erledigt werden. Das könnte man über volle Automatisierung, auch unter Zuhilfenahme von KI, in ganz großem Stil effizient für alle erledigen.
Und dann gibt es die Möglichkeit, Verfahren zu bündeln in Teilbereichen. Wir haben in unserem Gutachten untersuchen lassen, welche Hilfe es wäre für die Ausländerbehörden, wenn es um Fachkräfteeinwanderung geht, wenn sie die Anerkennung von Berufsabschlüssen auslagern könnten. Wir haben ja jetzt die Situation, dass in den Ausländerbehörden vor Ort Personal sitzen muss, das sich eigentlich auskennen müsste mit weltweit existierenden Berufsabschlüssen.
In einem regionalen Amt hat man es nicht mit zehn identischen Fällen am Tag zu tun. Da kommen zwei Berufsabschlüsse aus zwei verschiedenen Ländern oder verschiedenen Ausbildungssystemen. Die Mitarbeitenden müssen enorm viel Zeit investieren – das bindet Ressourcen und kostet viel Personal in der unteren staatlichen Verwaltung.
Da die Kriterien der Anerkennung bundesweit gelten sollten, könnte auch das einheitlich für alle Ausländerbehörden in einem Pool von Fachleuten erledigt werden. Die hätten ein riesiges Know-how, die könnten schnell arbeiten, die wüssten auch, wo sie nachfragen müssten, wenn es Unklarheiten gibt.
Patrick Pehl: Was empfehlen Sie der neuen Regierung in Sachen Bürokratierückbau?
Dorothea Störr-Ritter: Dass sie natürlich zu diesen Themen alles umsetzt, was im Koalitionsvertrag steht – Staatsmodernisierung, Bürokratierückbau, bessere Gesetzgebungsverfahren, mehr Einbezug der Praxis bevor ein Gesetz geschrieben wird. All diese Punkte, die im Koalitionsvertrag tatsächlich so auch benannt sind, diese zügig umzusetzen, dafür Strukturen zu schaffen, die auch geeignet sind – und zu machen, ganz schnell zu machen.
Das Gespräch wurde von Patrick Pehl am 23. April 2025 in Berlin im Auftrag der dfv Mediengruppe geführt.
